Dos años de aplicación de la "ley de refuerzo del respeto de los principios de la República"

Cuestiones de pluralismo, Volumen 3, Número 2 (2º Semestre 2023)
15 de Noviembre de 2023
DOI: https://doi.org/10.58428/ZRGB1296

Por Mélanie Trédez-Lopez

Tras dos años de aplicación de la ley contra el separatismo, el papel del juez administrativo se ha revelado fundamental ante una ley a la vez necesaria para salvaguardar la vida comunitaria y potencialmente peligrosa para la libertad de asociación, religión y culto. En su jurisprudencia, el Consejo de Estado parece encontrar un equilibrio, aunque frágil.

 

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El 24 de agosto de 2021, el poder legislativo francés adoptó la Ley nº 2021-1109 para reforzar el respeto de los principios de la República, conocida como ley contra el separatismo. Esta ley formaba parte de una estrategia nacional de lucha contra el separatismo religioso anunciada por primera vez por el Presidente de la República en un discurso el 18 de febrero de 2020 titulado Proteger las libertades combatiendo el separatismo islámico, y reafirmada unos meses más tarde en un nuevo discurso presidencial, el 9 de octubre de 2020, titulado La República en acción. En este discurso, el Jefe del Estado hizo de la laicidad el "cemento de una Francia unida", definiendo este concepto tan polémico: "La laicidad es la libertad de creer o no creer, la posibilidad de practicar la propia religión siempre que se garantice el orden público. La laicidad es la neutralidad del Estado y en ningún caso la eliminación de las religiones en el espacio público".

Por el contrario, el separatismo, concepto que ha sustituido recientemente al comunitarismo en el lenguaje político y en el discurso de la prensa, no ha sido definido en los discursos presidenciales. Es necesario acudir a la Comisión Interministerial para la Prevención de la Delincuencia y la Radicalización (CIPDR), que describe el separatismo como una ideología que aspira a "destruir o debilitar la comunidad nacional con vistas a sustituirla por nuevas formas de lealtad e identificación que rompen con la tradición democrática y republicana". El diccionario Larousse precisa también que el separatismo es un planteamiento ideológico, "generalmente religioso", defendido por un grupo con el objetivo de "situar sus propias leyes por encima de la legislación nacional".

Si el comunitarismo, en el punto de mira de las autoridades públicas en los años 2000 y 2010, que se define como "la tendencia de una minoría a aislarse del resto de la sociedad y a reivindicar derechos especiales", puede ciertamente socavar la convivencia, no constituye un peligro para el orden público. Algo muy distinto ocurre con el separatismo, que pretende convencer, convertir y difundir una creencia como verdad absoluta, incluso por medio de la violencia, ya sea verbal, psicológica (proselitismo coercitivo, amenazas o intimidación) o física. El asesinato del profesor de geografía e historia Samuel Paty, el 16 de octubre de 2020, atacado por mostrar a sus alumnos las caricaturas de Mahoma del diario satírico Charlie Hebdo durante una clase de educación moral y cívica sobre la libertad de expresión, ha sido la demostración más dramática del riesgo separatista que afecta a las libertades, la laicidad y la convivencia. Este trágico suceso, que conmocionó a toda Francia, ha conducido al legislador a tipificar como delito el hecho de "obstaculizar, de manera concertada y con ayuda de amenazas, el ejercicio de la función docente" (artículo 10 de la ley contra el separatismo).

Con un centenar de disposiciones (103 artículos), la ley contra el separatismo se articula en torno a dos grandes partes, la primera consiste en el desarrollo de un arsenal jurídico contra el separatismo, la segunda es una revisión de la ley sobre la separación de la Iglesias y del Estado de 9 de diciembre de 1905, con vistas a reforzar el control de los poderes públicos sobre los cultos. Desde la entrada en vigor de la Ley, el juez administrativo se ha pronunciado a través de la jurisprudencia acerca de su aplicación e interpretación.

  1. La lucha contra el separatismo: garantizar el respeto de los principios republicanos y la convivencia

      1° La generalización de los principios republicanos en todos los servicios públicos (artículos 1 a 11).

El artículo 1 de la Ley extiende el principio de neutralidad a todos los servicios públicos, ya sean gestionados por una autoridad pública o por una entidad privada. Esto significa que los empleados de cualquier entidad que preste un servicio público no deben manifestar ninguna opinión política o religiosa y deben tratar a todos los usuarios por igual, respetando su libertad de conciencia. Por consiguiente, los empleados no pueden manifestar sus creencias políticas o religiosas mediante sus palabras, acciones o el uso de signos distintivos. Estas disposiciones se aplican, en particular, a los conductores de autobuses que trabajan para empresas de transporte público, a los conserjes de edificios de viviendas sociales, o incluso a los agentes de seguros médicos que gestionan la atención primaria y las ayudas sociales.

Con la creación del “déféré-laïcité”, el artículo 5 de la Ley dota a los prefectos (representantes del Estado a nivel departamental) de un nuevo procedimiento de urgencia que les permite remitir al juez administrativo los casos en que las autoridades territoriales adopten medidas de tal naturaleza que puedan llevar a "atentar gravemente contra los principios de laicidad y neutralidad de los servicios públicos". Esto se aplica en particular a la organización de los servicios públicos locales, las concesiones de servicio público y la contratación en la función pública territorial. La primera aplicación de este “déféré-laïcité” dio lugar a una Orden del Consejo de Estado de 21 de junio de 2022. En este caso, el alcalde de Grenoble había dictado una orden por la que se modificaba el reglamento de las piscinas municipales autorizando el burkini, sin nombrarlo. El prefecto de Isère remitió al juez administrativo un “déféré-laïcité” con la finalidad de obtener la suspensión de la orden del alcalde de Grenoble, al que criticaba por "ceder a las reivindicaciones comunitaristas con fines religiosos". En primera instancia, el tribunal administrativo de Grenoble dio la razón al prefecto y suspendió el artículo controvertido de la ordenanza municipal que autorizaba el uso de trajes tipo burkini. Tras el recurso en apelación del Ayuntamiento de Grenoble, el Consejo de Estado confirmó la decisión del tribunal administrativo al considerar que la resolución municipal en cuestión vulneraba el principio de igualdad de trato de los usuarios y el principio de laicidad del servicio público. Hasta la fecha, dos años después de la entrada en vigor de la Ley, sólo se ha producido otra aplicación del “déféré-laïcité”, que dio lugar a un auto del tribunal administrativo de Montreuil de 17 de febrero de 2023. En este caso, el Prefecto de Seine-Saint-Denis había remitido al juez una decisión del Ayuntamiento de Le Bourget por la que se aprobaba la venta de un terreno a la asociación Union des musulmans du Bourget, con vistas a la construcción de un edificio religioso, a un precio inferior en un 10% al valor estimado del terreno, lo que el Prefecto denunció como una ayuda financiera encubierta a una asociación religiosa, ilegal en el sentido de la Ley de Separación de 1905. Teniendo en cuenta el elevado coste de restauración del terreno, el tribunal administrativo dictaminó que la decisión impugnada era legal y desestimó el “déféré-laïcité”.

      2° Un Contrato de Compromiso Republicano (CER) que vincula a las asociaciones (artículos 12 a 23) y a las federaciones (artículos 63 a 67) con el Estado.

La concesión de subvenciones públicas a asociaciones y federaciones está ahora sujeta a la firma previa de un Contrato de Compromiso Republicano (CER) que abarca siete compromisos: respeto de los principios republicanos (y en particular de la laicidad), libertad de conciencia, libre adhesión, principio de igualdad y no discriminación, fraternidad (prevención de la violencia), respeto de la dignidad humana y, por último, respeto de los símbolos de la República. Del mismo modo, el reconocimiento de una fundación como de interés público queda supeditado a la celebración de un CER. Esto se aplica en particular a las asociaciones y federaciones deportivas y a las asociaciones cultuales.

El Consejo de Estado se pronunció sobre la interpretación de los términos del CER en relación con el respeto de la laicidad de la República y el principio de igualdad en un Auto de 10 de marzo de 2022. En este caso, la asociación Planning familial de Saône-et-Loire había sido autorizada por el alcalde de Chalon-sur-Saône a instalar un stand en la vía pública para sensibilizar a la población sobre la igualdad entre hombres y mujeres. El cartel creado por la asociación para promover el acto mostraba a seis mujeres, una de ellas con velo. Al tener conocimiento de esta imagen, el alcalde de Chalon-sur-Saône retiró su autorización alegando que la asociación había incumplido los compromisos del CER al vulnerar el principio de laicidad. El Planning familial solicitó entonces medidas cautelares al tribunal administrativo. En primera instancia, el Tribunal Administrativo de Dijon suspendió la decisión de retirar el cartel y ordenó al alcalde que garantizara la celebración del acto. En apelación, el Consejo de Estado confirmó la decisión dictaminando que el mero hecho de que una de las mujeres representadas en el cartel llevara un velo, "que en sí mismo era discreto y no le cubría el rostro, que otra de las siluetas llevara un turbante africano o que otras no llevaran la cabeza cubierta, no puede considerarse, evidentemente, dada la composición de la imagen y el objetivo de universalismo que claramente muestra, que refleje ninguna forma de proselitismo religioso, de promoción o incluso de aprobación del uso de dicho velo".

      3° Igualdad de derechos entre hombres y mujeres (artículos 25, 30, 35).

Las autoridades administrativas competentes deben denegar o retirar el permiso de residencia a los extranjeros polígamos. Se han reforzado los controles de los matrimonios forzados o concertados y se prohíbe a los médicos expedir certificados de virginidad. En octubre de 2021, el Conseil national de l'Ordre des médecins tomó nota de esta prohibición y notificó a los miembros de la Orden que expedir un certificado de virginidad constituía un delito penal castigado con un año de prisión y una multa de 15.000 euros en virtud del artículo L. 1115-3 del Código de Salud Pública.

  1. Actualización de la ley de 1905: control de la financiación de los cultos y refuerzo de la policía de cultos

      1° Control de las asociaciones cultuales (artículos 68 a 88), en particular de su financiación (artículos 75 a 79).

La ley introduce el control previo de las asociaciones cultuales (AC) por el prefecto, rompiendo así con el principio de libre constitución, consagrado en la ley de separación de 1905. Hay que recordar que, a diferencia de las asociaciones de derecho común, las AC se benefician de importantes ventajas fiscales, y esta diferencia de trato es una de las razones aducidas para este nuevo control. El prefecto del departamento se encarga ahora de verificar la naturaleza cultual de la asociación solicitante y la conformidad de su objeto con el orden público. Este control a priori rompe con el espíritu de la libertad de asociación, consagrado en la legislación desde 1901 y reafirmado por el Consejo Constitucional en 1971. En la práctica, habida cuenta de las prerrogativas concedidas al prefecto, este control podría obstaculizar, o al menos frenar, la libertad de asociación de los grupos que pretendan tener una finalidad religiosa. El prefecto podrá reconocer el carácter cultual de la asociación durante 5 años (tras los cuales será necesario renovar el reconocimiento) o ejercer un derecho de oposición al registro de la asociación como asociación cultual. La ley también introduce la obligación para las asociaciones cultuales de declarar los recursos procedentes de un Estado extranjero superiores a 10.000 euros.

El Consejo de Estado se pronunció sobre la legalidad de los controles preventivos del carácter cultual de las AC en una sentencia de 22 de diciembre de 2022, aunque se le había pedido que anulara el decreto nº 2021-1844, de 27 de diciembre de 2021, por el que se aplican las disposiciones de la ley contra el separatismo relativas a dichos controles. En este asunto, los demandantes, la Union des associations diocésaines de France, la Conférence des évêques de France, la Fédération protestante de France, la Union nationale des associations cultuelles de l'Église protestante unie de France y la Assemblée des évêques orthodoxes de France, impugnaron la vulneración desproporcionada de la libertad de asociación y de la libertad religiosa resultante del nuevo sistema de declaración previa, insistiendo en la imprecisión del concepto de "actividades relacionadas con el ejercicio público de un culto" que debían declararse al prefecto. El Consejo de Estado desestimó el recurso, dictaminando, por una parte, que el concepto de actividades relacionadas con el ejercicio público de un culto podía interpretarse sin dificultad en el sentido de que abarcaba "actividades tales como la adquisición, el alquiler, la construcción, el acondicionamiento y el mantenimiento de edificios destinados al culto, así como la conservación y la formación de los ministros y demás personas que participan en el ejercicio del culto” y, en segundo lugar, considerando que tanto la ley francesa como el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos permitían restricciones a las libertades de asociación y de religión, siempre que fueran proporcionadas al fin legítimo perseguido. En este caso, se reconoció implícitamente que el control preventivo ejercido por el prefecto era proporcionado al mantenimiento del orden público.

      2° Un refuerzo de la policía de cultos (artículos 80 a 87).

Se ha reforzado la policía de cultos establecida por la ley de separación de 1905 por un derecho del prefecto de examinar el contenido de las predicaciones o escritos expuestos o distribuidos públicamente en un lugar de culto por los ministros de culto. Si un discurso pronunciado, publicado o distribuido en un lugar de culto tiene por objeto incitar al odio, la discriminación, el racismo o el antisemitismo, el prefecto puede ordenar el cierre del lugar de culto y multar al predicador. El predicador también puede ser procesado penalmente y condenado a una pena de prisión de cinco años (frente a los seis meses a dos años antes de la adopción de la Ley nº 2021-1109).

Tras ocho meses de aplicación de la ley, durante el debate entre las dos vueltas de las elecciones presidenciales, el Presidente de la República en funciones elogió el trabajo de los prefectos en la vigilancia de los lugares de culto y de los ministros de culto y subrayó la importancia de la Ley contra el separatismo por colmar un vacío legal: "De 10.600 lugares de culto, 99 eran sospechosos de separatismo. Todos ellos han sido puestos bajo vigilancia -nuestros prefectos y nuestros servicios están haciendo un trabajo extraordinario-, 23 han sido cerrados gracias a esta Ley, 36 han sido modificados y están bajo control, y los demás están siendo examinados. Antes de esta Ley, no podíamos cerrar una estructura de este tipo, aunque tuviera un imán que dijera las peores cosas. Solo podíamos cerrar por motivos sanitarios". (Emmanuel Macron, Debate televisado de los candidatos entre las dos vueltas de las elecciones presidenciales, France 2, 20 de abril de 2022).

Las órdenes prefectorales de cierre de lugares de culto en aplicación de las disposiciones de la ley contra el separatismo pueden someterse al juez administrativo mediante una “référé-liberté” o un recurso por abuso de poder. Por ejemplo, el 26 de abril de 2022, el Consejo de Estado dictaminó que el cierre de una mezquita en Pessac, ordenado por el Prefecto de Gironde debido a que la asociación que dirigía la mezquita había publicado en Internet textos que incitaban a la gente a replegarse sobre su propia identidad y desafiaban el principio de laicidad, no podía justificarse jurídicamente en la medida en que las publicaciones en cuestión no provocaban violencia, odio o discriminación. Este caso pone de relieve el riesgo potencial que suponen las disposiciones de la Ley 2021-1109 para el delicado equilibrio entre la libertad de expresión, la libertad religiosa y el orden público.

Tras dos años de aplicación de la ley contra el separatismo, el papel del juez administrativo se ha revelado fundamental ante una ley a la vez necesaria para salvaguardar la vida comunitaria y potencialmente peligrosa para la libertad de asociación, religión y culto. En su jurisprudencia, el Consejo de Estado parece encontrar un equilibrio, aunque frágil.

Cómo citar este artículo

Trédez-Lopez, Mélanie, "Dos años de aplicación de la "ley de refuerzo del respeto de los principios de la República"", Cuestiones de Pluralismo, Vol. 3, nº2 (segundo semestre de 2023). https://doi.org/10.58428/ZRGB1296

Para profundizar

  • Haut Conseil à l'Intégration (2012). La laïcité dans la fonction publique. De la définition du principe à son application. Paris: La Documentation Française.
  • Miaille, Michel (2021). La laïcité. Solutions aux problèmes d'aujourd'hui. Dalloz, 4e
  • Poulat, Émile (2003). Notre laïcité publique. La France est une République Laïque. Paris : Berg International.
  • Zuber, Valentine (2017). La laïcité en débat. Au-delà des idées reçues. Paris: Le Cavalier Bleu.

DEUX ANS D'APPLICATION DE LA "LOI CONFORTANT LE RESPECT DES PRINCIPES DE LA RÉPUBLIQUE"
 

Au terme de deux années d’application de la loi contre le séparatisme, le rôle du juge administratif s’est révélé fondamental face à une loi à la fois nécessaire à la sauvegarde du vivre-ensemble mais potentiellement dangereuse pour les libertés d’association, de religion et de culte. Au fil de ses jurisprudences, le Conseil d’État semble tracer une ligne d’équilibre, qui demeure toutefois fragile.


Le 24 août 2021, le législateur français adoptait la loi n°2021-1109 confortant le respect des principes de la République, dite loi contre le séparatisme. Cette loi s’est inscrite dans une stratégie nationale de lutte contre le séparatisme religieux, annoncée pour la première fois par le Président de la République à l’occasion d’une allocution du 18 février 2020, intitulée Protéger les libertés en luttant contre le séparatisme islamique, et réaffirmée quelques mois plus tard, dans un nouveau discours présidentiel prononcé le 9 octobre 2020, intitulé La République en actes. Lors de ce discours, le Chef de l'État a fait de la laïcité le « ciment de la France unie », en posant une définition sur ce concept tant controversé : « La laïcité, c'est la liberté de croire ou de ne pas croire, la possibilité d'exercer son culte à partir du moment où l'ordre public est assuré. La laïcité, c'est la neutralité de l'État et en aucun cas l'effacement des religions dans l'espace public. ».

Au contraire, le séparatisme, concept qui s’est récemment substitué à celui de communautarisme dans le langage politique et le discours de presse, n’a pas été défini dans les allocutions présidentielles. Il convient de se référer au comité interministériel de prévention de la délinquance et de la radicalisation (CIPDR), qui présente le séparatisme comme une idéologie qui aspire « à détruire ou à affaiblir la communauté nationale en vue de remplacer celle-ci par de nouvelles formes d’allégeance et d’identification en rupture avec la tradition démocratique et républicaine ». Le dictionnaire Larousse précise par ailleurs que le séparatisme est une démarche idéologique, « généralement religieuse », prônée par un groupe visant à « placer ses propres lois au-dessus de la législation nationale ».

Si le communautarisme, en ligne de mire des pouvoirs publics dans les années 2000 et 2010, qui se définit comme la « tendance d’une minorité à s’isoler du reste de la société et à revendiquer des droits particuliers », peut certes entamer le vivre ensemble, il ne constitue pas un danger pour l’ordre public. Il en va différemment du séparatisme, qui entend au contraire convaincre, convertir et répandre une croyance comme vérité absolue, y compris au moyen de la violence, qu’elle soit verbale, psychologique (prosélytisme coercitif, menaces ou intimidations) ou physique. L’assassinat du professeur d’histoire-géographie Samuel Paty, le 16 octobre 2020, ciblé pour avoir montré à ses élèves des caricatures de Mahomet issues du journal satirique Charlie Hebdo lors d'un cours d'enseignement moral et civique sur la liberté d'expression, a constitué la plus dramatique démonstration du risque séparatiste, qui affecte libertés, laïcité et vivre ensemble. Ce tragique évènement, qui a bouleversé la France entière, a conduit le législateur à ériger en délit « le fait d'entraver, d'une manière concertée et à l'aide de menaces, l'exercice de la fonction d’enseignant » (article 10 de la loi contre le séparatisme).

À travers une centaine de dispositions (103 articles), la loi contre le séparatisme s’articule principalement autour de deux grands volets, le premier étant le développement d’un arsenal juridique contre le séparatisme (1), le second constituant une révision de la loi de séparation des Églises et de l’État du 9 décembre 1905, en vue de renforcer le contrôle des pouvoirs publics sur les cultes (2). Le juge administratif s’est illustré à travers diverses jurisprudences portant application et interprétation de la loi depuis son entrée en vigueur.

 

  1. La lutte contre le séparatisme : garantir le respect des principes républicains et du vivre ensemble

      1° La généralisation des principes républicains au sein de tous les services publics (articles 1 à 11).

L’article 1er de la loi a élargi le principe de neutralité à tout service public, qu’il soit géré par une administration ou par une personne privée. Ainsi, les agents de toute entité exerçant une mission de service public se doivent de ne manifester aucune opinion politique ou religieuse, et de traiter de manière égale l’ensemble des usagers, dans le respect de leur liberté de conscience. Les agents ne peuvent par conséquent pas manifester leurs croyances politiques et religieuses, par leurs propos, leurs actes ou le port de signes distinctifs. Ont notamment été visés par ces dispositions, les chauffeurs de bus travaillant dans des sociétés en charge de transport public, les gardiens d’immeubles de logements sociaux ou encore les agents des caisses primaires d’assurance maladie et d’allocations familiales.

Par la création du déféré-laïcité, l’article 5 de la loi a offert aux préfets (représentants de l’État au niveau des départements) une nouvelle procédure d’urgence, leur permettant de saisir le juge administratif dans le cas où les collectivités territoriales prendraient des actes de nature à « porter gravement atteinte aux principes de laïcité et de neutralité des services publics ». Sont notamment concernés, l’organisation des services publics locaux, les délégations de service public ainsi que les recrutements au sein de la fonction publique territoriale. La première application de ce déféré-laïcité a abouti a une ordonnance du Conseil d’État prononcée le 21 juin 2022 . En l’espèce, alors que le maire de Grenoble avait pris un arrêté modifiant le règlement des piscines municipales en autorisant, sans le nommer, le burkini, le préfet de l’Isère a saisi le juge administratif d’un déféré-laïcité afin d'obtenir la suspension de l’arrêté du maire de Grenoble auquel il reprochait « de céder à des revendications communautaristes à visées religieuses ». En première instance, le tribunal administratif de Grenoble a donné droit au préfet et suspendu l'article litigieux de l’arrêté municipal autorisant le port de tenues de type burkini. Saisi en appel par la mairie de Grenoble, le Conseil d’État a confirmé la décision du tribunal administratif, considérant que la délibération municipale en question portait atteinte à l'égalité de traitement entre les usagers et au principe de laïcité du service public. Pour l’heure, deux ans après l’entrée en vigueur de la loi, une seule autre application du déféré-laïcité a été réalisée, aboutissant à une ordonnance du tribunal administratif de Montreuil en date du 17 février 2023. En l’espèce, le préfet de Seine-Saint-Denis avait déféré au juge une délibération du conseil municipal du Bourget approuvant la cession d’un terrain à l’association Union des musulmans du Bourget, en vue de la construction d’un édifice cultuel, à un prix de 10% inférieur à la valeur estimée du terrain, ce que le préfet dénonçait comme une aide financière déguisée à une association cultuelle, illégale au sens de la loi de séparation de 1905. Constatant le coût important de la remise en état du terrain, le tribunal administratif a conclu à la légalité de la délibération attaquée et rejeté le déféré-laïcité.

      2° L’avènement d’un contrat d’engagement républicain (CER) liant associations (articles 12 à 23) et fédérations (articles 63 à 67) à l‘État.

L’octroi de subventions publiques aux associations et fédérations est désormais conditionné à la signature préalable d’un contrat d’engagement républicain (CER) prévoyant sept engagements : le respect des principes républicains (et notamment de la laïcité), de la liberté de conscience, de la libre adhésion, du principe d’égalité et de non-discrimination, de la fraternité (prévention de la violence), du respect de la dignité humaine et, enfin, des symboles de la République. De même, la reconnaissance de l’utilité publique d’une fondation est soumise à la conclusion d’un CER. Sont notamment visées les associations et fédérations sportives et les associations cultuelles. Le Conseil d’État a été amené à statuer sur l’interprétation des termes du CER au sujet du respect du caractère laïque de la République et du principe d’égalité, à travers une ordonnance du 10 mars 2022. Dans cette affaire, le Planning familial de Saône-et-Loire avait été autorisé par le maire de Chalon-sur-Saône à installer un stand sur la voie publique afin de sensibiliser le public à l’égalité femmes-hommes. L’affiche créée par l’association pour promouvoir l’évènement faisait apparaître six femmes, l’une d’elles portant un voile. Prenant connaissance de ce visuel, le maire de Chalon-sur-Saône avait alors retiré son autorisation au motif que l’association avait méconnu les engagements du CER en portant atteinte au principe de laïcité. Le Planning familial a alors saisi le juge administratif d’un référé-liberté. En première instance, le tribunal administratif de Dijon a suspendu la décision de retrait et ordonné au maire de garantir la tenue de la manifestation, ce que le Conseil d’État a confirmé en appel, considérant que la seule circonstance que l’une des femmes représentées sur l’affiche porte un voile, « lui-même discret au sein du visuel et ne recouvrant pas le visage, une autre des silhouettes portant un turban africain ou d’autres ne portant pas de couvre-chef, ne saurait à l’évidence, compte tenu de la composition du visuel et de l’objectif d’universalisme qu’elle affiche ainsi clairement, être regardée comme traduisant une quelconque forme de prosélytisme religieux, de promotion, ou même d’approbation du port d’un tel voile ».

      3° L’égalité de droits homme/femme (articles 25, 30, 35).

Les autorités administratives compétentes doivent refuser de délivrer ou retirer des titres de séjour aux étrangers polygames. Le contrôle des mariages forcés ou arrangés est renforcé et il est fait interdiction aux médecins de délivrer des certificats médicaux de virginité. En octobre 2021, le conseil national de l’ordre des médecins a pris acte de cette interdiction et signifié aux membres de l’ordre que la délivrance d’un certificat de virginité constituait une infraction pénale punie d'un an d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende au sens de l’article L. 1115-3 du code de la santé publique.

 

  1. L’actualisation de la loi de 1905 : contrôler le financement des cultes et renforcer la police des cultes

      1° Le contrôle des associations cultuelles (articles 68-88) et notamment de leur financement (articles 75 à 79).

La loi a introduit le contrôle préalable des associations cultuelles (AC) par le préfet, rompant ainsi avec le principe de libre constitution, consacré par la loi de séparation de 1905. Il convient de rappeler qu’à la différence des associations de droit commun, les AC bénéficient de larges avantages fiscaux, cette différence de traitement étant notamment invoquée pour justifier ce nouveau contrôle. Le préfet de département est désormais chargé de vérifier la nature cultuelle de l’association pétitionnaire et la conformité de son objet à l’ordre public. Ce contrôle a priori rompt avec l’esprit de la liberté d’association, consacré par voie législative dès 1901 et réaffirmé par le Conseil Constitutionnel en 1971. En pratique, au regard des prérogatives reconnues au préfet, ce contrôle pourrait entraver, ou du moins freiner la liberté d’association des groupements revendiquant une finalité cultuelle. Le préfet peut reconnaître le caractère cultuel pour 5 ans (un renouvellement sera ensuite nécessaire) ou exercer un droit d’opposition à l’enregistrement de l’association en tant que cultuelle. La loi introduit par ailleurs l’obligation faite aux associations cultuelles de déclarer les ressources provenant d’un État étranger à partir de 10 000€.

Le Conseil d’État s’est prononcé sur la légalité du contrôle préventif du caractère cultuel des AC par un arrêt du 22 décembre 2022, alors qu’il avait été saisi d’un recours en annulation du décret n°2021-1844 du 27 décembre 2021 mettant en application les dispositions de la loi contre le séparatisme relatives audit contrôle. En l’espèce, les requérantes, l'Union des associations diocésaines de France, la Conférence des évêques de France, la Fédération protestante de France, l'Union nationale des associations cultuelles de l'Église protestante unie de France et l'Assemblée des évêques orthodoxes de France, contestaient une atteinte disproportionnée à la liberté d’association et à la liberté de religion résultant du nouveau régime de déclaration préalable, insistant sur l’imprécision de la notion d’ « activités en relation avec l'exercice public d'un culte » qu’il était nécessaire de déclarer au préfet. Le Conseil d’État a écarté le recours, considérant d’une part que la notion d'activités en relation avec l'exercice public d'un culte pouvait être interprétée sans difficulté comme recouvrant « les activités telles que l'acquisition, la location, la construction, l'aménagement et l'entretien des édifices servant au culte, ainsi que l'entretien et la formation des ministres et autres personnes concourant а l'exercice du culte » et, considérant d’autre part que tant la loi française que la Convention européenne de sauvegarde de droits de l’homme admettaient des restrictions aux libertés d’association et de religion, dès lors que ces dernières étaient proportionnées au but légitime poursuivi. En l’espèce le contrôle préventif du préfet est implicitement reconnu comme proportionné au maintien de l’ordre public.

      2° Un renforcement de la police des cultes (articles 80 à 87).

La police des cultes issue de la loi de séparation de 1905 est renforcée. Si un discours prononcé, affiché ou distribué dans un lieu de culte a vocation à inciter à la haine, à la discrimination, au racisme ou encore à l’antisémitisme, le préfet peut ordonner la fermeture du lieu de culte et sanctionner le prédicateur par une amende. Ce dernier fait par ailleurs objet de poursuites devant la justice pénale et encourt une peine d’emprisonnement de cinq années (contre six mois à deux ans avant la l’adoption de la loi n°2021-1109).

Après huit mois d’application de la loi, à l’occasion du débat de l’entre-deux tours des élections présidentielles, le Président de la République en exercice saluait le travail de surveillance des lieux et ministres des cultes réalisé par les préfets et soulignait l’importance de la loi contre le séparatisme qui était venue combler un vide juridique : « Sur 10 600 lieux de cultes il y en a 99 qui étaient suspectés justement de séparatisme. Tous ont été mis sous surveillance - nos préfets et nos services font un travail extraordinaire - 23 ont été fermés grâce à cette loi, 36 ont changé et sont sous contrôle, les autres sont en cours d’examen. Avent cette loi on ne pouvait pas fermer une telle structure même si vous aviez un imam qui disait les pires choses. On ne pouvait fermer qu’avec des critères sanitaires. » (Emmanuel Macron, Débat télévisé de l’entre-deux tours des candidats à l’élection présidentielle, France 2, 20 avril 2022).

Le juge administratif peut être saisi par la voie du référé-liberté ou du recours pour excès des pouvoirs, des arrêtés préfectoraux ordonnant la fermeture de lieux de culte en application des dispositions de la loi contre le séparatisme. Il convient de citer pour illustration, l’ordonnance du Conseil d’État du 26 avril 2022, par laquelle la haute juridiction a estimé que la fermeture d’une mosquée située à Pessac, ordonnée par la préfète de la Gironde, au motif que l’association qui gérait cette mosquée avait publié sur internet des textes incitant au repli identitaire et contestant le principe de laïcité, ne pouvait être légalement justifiée dans la mesure où les publications litigieuses ne présentaient pas de provocation à la violence, à la haine ou à la discrimination. Cette affaire tend à souligner le risque potentiel que fait courir le dispositif de la loi n°2021-1109 sur le fragile équilibre entre liberté d’expression, liberté de religion et ordre public.

Au terme de deux années d’application de la loi contre le séparatisme, le rôle du juge administratif s’est révélé fondamental face à une loi à la fois nécessaire à la sauvegarde du vivre-ensemble mais potentiellement dangereuse pour les libertés d’association, de religion et de culte. Au fil de ses jurisprudences, le Conseil d’État semble tracer une ligne d’équilibre, qui demeure toutefois fragile.

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