El proceso inacabado de la laicidad en el ordenamiento jurídico español

Por Adoración Castro Jover

El Estado laico es garantía de igualdad en la libertad en el ejercicio del derecho de libertad de conciencia.

16 de Abril de 2021

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Aproximación al concepto de laicidad

La “laicidad” como concepto se refiere a la posición del Estado ante la religión atendiendo a dos elementos: la separación entre el Estado y las confesiones religiosas, por un lado, y la neutralidad, por otro. La separación entre el Estado y las confesiones religiosas significa que el Estado no podrá identificarse con ninguna religión; la neutralidad implica que los poderes públicos en el ejercicio de sus funciones actuarán con imparcialidad, esto es, sus decisiones no se apoyarán en valores religiosos de una u otra confesión. Los únicos valores a los que los poderes públicos se deben son los plasmados en la Constitución que se sustentan en los derechos fundamentales conformados sobre el reconocimiento de la igual dignidad humana como elemento nuclear. La laicidad del Estado es, así, garantía de la igualdad de respeto y de tutela en el ejercicio de la libertad religiosa y en el ejercicio de la libertad de no profesar religión, es decir comprende a todas las personas sean o no creyentes.

Esta conceptualización de la laicidad permite diferenciarla del denominado “laicismo”, término que se refiere a un modelo estatal que parte de una valoración negativa de la religión, y de la consecuente exclusión, persecución, o no reconocimiento de las doctrinas religiosas y de las organizaciones que las representan. Un modelo de posición del Estado ante lo religioso que no sería compatible con los principios de un Estado democrático que, como tal, debe fundarse en el pleno reconocimiento del derecho internacional de los derechos humanos, entre los cuales se sitúa la libertad ideológica y religiosa.

Volviendo a la “laicidad” como modelo de Estado respetuoso de los derechos individuales debe aclararse que se manifiesta con variaciones y modalidades diferenciadas en función de las etapas históricas, del modelo de Estado -liberal o social- y de los tradiciones y peculiaridades de los distintos ordenamientos jurídicos. No hay un modelo puro de laicidad, la historia de cada país condiciona su entendimiento y aplicación.

Así, por ejemplo, el modelo francés se define como de “laicidad republicana”, y se caracteriza, en su vertiente más estricta, por entender la laicidad no solo respecto a los poderes públicos, sino también respecto a los ciudadanos cuando se encuentran en lugares públicos. Se sostiene que la “laicidad republicana” debe ser asumida por los particulares, quienes deben reservar sus manifestaciones religiosas al ámbito de lo privado. En cambio, el modelo de Quebec, modelo canadiense, definido como una “laicidad liberal pluralista”, más abierta, pone el énfasis en el fin de la laicidad que es la protección de la libertad de conciencia, de las convicciones, y del culto, y no tanto en “dos procedimientos que permiten la ejecución de estos principios” (la separación entre el Estado y las confesiones y la neutralidad). Reconoce el derecho a las manifestaciones religiosas de la ciudadanía en el espacio público, reservando la obligación de neutralidad para los organismos estatales. (Maclure-Taylor).

La laicidad en el ordenamiento jurídico español

El art. 16.3 de la Constitución Española (CE) dice “Ninguna confesión tendrá carácter estatal”, esto es, el Estado, las instituciones públicas, no pueden profesar ninguna religión. Deben ser aconfesionales. Lo cual no es óbice para declarar que “los poderes públicos tendrán en cuenta las creencias de la sociedad española y mantendrán las consiguientes relaciones de cooperación con la Iglesia católica y las demás confesiones religiosas.” Obligaciones positivas del Estado de cooperar con las confesiones religiosas, en base a las que el Tribunal Constitucional (TC) en sentencia 46/2001, de 15 de febrero, introduce la idea de “laicidad positiva”. Cooperación que no puede entenderse sino como derivado del mandato que impone a los poderes públicos el art. 9 de la Constitución Española de “promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas”, y de ahí su obligación de remover obstáculos y crear condiciones de ejercicio también a la libertad religiosa. En definitiva, la cooperación con las confesiones se fundamenta en la obligación de garantizar la igual libertad en el ejercicio de la libertad religiosa de todas las personas.

Así pues, en el modelo español la laicidad deriva de la propia Constitución, pero a la vez, el peso histórico de una tradición religiosa católica y los compromisos asumidos por el Estado al firmar los Acuerdos con la Santa Sede el 4 de enero de 1979, seis días después de haberse publicado la Constitución española el 29 de diciembre de 1978, van a condicionar su plasmación efectiva. El desarrollo normativo en ciertos ámbitos del ordenamiento jurídico que afectan a la libertad religiosa no siempre se ha ajustado a las exigencias de la laicidad de que la cooperación estatal atienda a todas las opciones religiosas. De hecho, la realidad nos muestra que se ha creado un sistema asimétrico, que trata de forma desigual a los ciudadanos creyentes de unas u otras confesiones y a los ciudadanos que no profesan religión alguna, respecto a los que profesan el catolicismo, dado que la Iglesia católica mantiene una situación de privilegio.

Me voy a referir a algunos ámbitos concretos que muestran esta asimetría. Por ejemplo, la cooperación de los poderes públicos con las confesiones religiosas es obligada cuando las personas se encuentran hospitalizadas, internas en centros penitenciarios o en las fuerzas armadas, situaciones todas ellas en que existe una limitación de su movilidad que impide o dificulta el ejercicio de la libertad religiosa en sus manifestaciones de culto o de asistencia espiritual. El modelo de intervención de los poderes públicos más acorde con la laicidad en estas situaciones es el que establece la libertad de acceso al centro al ministro de culto o persona asimilada, previa demanda o petición de quien reclama la asistencia espiritual. Este modelo es el que se recoge en los acuerdos firmados con las confesiones minoritarias -Federación de Entidades Religiosas Evangélicas (FEREDE), La Comisión Islámica y las Comunidades Judías-. Los gastos originados se sufragan por la FEREDE y las Comunidades Judías, y en el caso de la Comisión islámica según lo acordado con la dirección de los centros y establecimientos públicos.

Los instrumentos de cooperación utilizados con la Iglesia católica se separan de este modelo manteniendo los rasgos que entroncan con la tradición histórica preconstitucional que hunde sus raíces en un modelo de confesionalidad estatal. Este anacronismo deriva de los compromisos adquiridos por el Estado con la Iglesia Católica a través del Acuerdo sobre Asuntos Jurídicos de 1979. Un ejemplo de cómo se han concretado algunos de los compromisos asumidos para la prestación de asistencia religiosa en centros hospitalarios públicos nos dará la medida de su alcance: La Orden de 20 de diciembre de 1985 recoge la publicación del Acuerdo sobre Asistencia Religiosa Católica en Centros Hospitalarios Públicos. En este acuerdo el Estado garantiza el ejercicio del derecho a la asistencia religiosa de los católicos internados en los centros hospitalarios del sector público, Comunidades Autónomas, Diputaciones, Ayuntamientos y Fundaciones Públicas. En el Anexo I se establece que el número de capellanes encargados de prestar asistencia religiosa católica guardará relación con el número de camas, (más de 800 camas: de tres a cinco capellanes a tiempo completo) correspondiendo al Estado la retribución de los capellanes. No se tienen en cuenta las necesidades de asistencia religiosa sino el número de camas. Se parte de la presunción de una realidad sociológica, como si todos o la mayoría fueran católicos. Una presunción que no puede sostenerse hoy. No hay más que consultar los barómetros del CIS (Centro de Investigaciones Sociológicas) para observar que el número de católicos desciende, especialmente de católicos practicantes, y crece exponencialmente el número de no creyentes.

La diferencia de modelo aplicado a las confesiones minoritarias -libertad de acceso a petición de los interesados- y el aplicado a la Iglesia Católica muestra una desigual atención y desigual prestación de medios, de forma no proporcional a la demanda real, para garantizar el ejercicio del derecho fundamental. Quiebra, por tanto, la exigencia de igualdad -igualdad en las pautas de calculo de necesidades- como mandato exigible a los poderes públicos. Las notas propias de la laicidad del Estado en el marco de los parámetros constitucionales indicados -derecho fundamental contemplado en los artículos 16 de la CE, el derecho a la igualdad y no discriminación del art. 14 de la CE, y la obligación positiva de remover obstáculos y promover condiciones para su ejercicio. Art. 9.2 de la CE- obligan a plantear un cambio en los términos de un Acuerdo firmado hace ya treinta y seis años.

Asimismo, es contraria a la laicidad aquella cooperación que tenga como fin la financiación destinada al sostenimiento del culto y clero de las confesiones religiosas con cargo a los presupuestos generales del Estado, ya sea a través de una dotación presupuestaria directa o a través de un porcentaje del IRPF, conocida como asignación presupuestaria, por más que sean los propios ciudadanos los que marquen la casilla del porcentaje a aplicar a la Iglesia católica. Tanto en uno como en otro caso, al detraerse del caudal presupuestario del Estado una, es contrario a la laicidad que debe garantizar la igualdad en la libertad de creyentes y no creyentes.

La coherencia que exige la laicidad también se ve truncada por los compromisos asumidos por el Estado en la firma del Acuerdo sobre Asuntos Económicos en 1979 en el que se prevé un sistema transitorio de financiación con cuatro fases, en la última de las cuales “La Iglesia Católica declara su propósito de lograr por sí misma los recursos suficientes para la atención de sus necesidades. (…)”. Una declaración que apunta a la voluntad de acomodarse progresivamente a las exigencias de la laicidad constitucional, pero han pasado cuarenta y dos años y la Iglesia Católica se sigue financiando con cargo al 0,7 del IRPF de los contribuyentes que manifiestan esa elección- tercera de las fases- sin que consten indicios de que el propósito de autofinanciación se haya puesto en marcha. La tentación de extender en aras de la igualdad este sistema de financiación con cargo al 0,7 a las confesiones minoritarias que han firmado acuerdos ha sido defendida por algunos. Sin embargo, no hay que olvidar que esta opción seguiría comprometiendo la igualdad entre las minorías religiosas que lo reciben y las que no tendrían acceso y desde luego se vería afectada la igualdad con los no creyentes ya que parte de las cantidades presupuestarias que podrían destinarse a educación, sanidad…o cualquier otra partida general, quedarían detraídas para ser destinadas a sostener a las confesiones religiosas.

La laicidad del Estado se fundamenta en la necesidad de garantizar un trato igual sin diferenciación ni discriminación por razón de opción religiosa o ideológica de personas y grupos. Y se trata de un mandato constitucional, no de una opción política que las instituciones puedan ponderar. Por tanto, los poderes públicos deben ser exquisitamente cuidadosos en evitar decisiones y compromisos que minimicen la importancia de esa obligación.

Queda así expresada la finalidad que se persigue con la no identificación del Estado con las confesiones religiosas y con la exigencia de neutralidad en la actuación de los poderes públicos que exige imparcialidad como garantía de exclusión de la desigualdad en la tutela del ejercicio de estos derechos fundamentales. 

Interesa aclarar algún extremo sobre el que suele producirse confusión: la laicidad se predica y se reclama del Estado y no de los particulares ni de los grupos sociales. La sociedad no es laica sino plural, en su seno concurren diversas posiciones respecto a la conciencia religiosa o a las distintas confesiones reconocidas. Por ello, las personas que la integran pueden expresar y manifestar libremente sus convicciones, religiosas o no, en el espacio público amparadas por el derecho fundamental del art. 16. 1. CE, con el límite del orden público cuyo objetivo no es otro que garantizar los derechos de los demás con los que puede colisionar.

Algunos ejemplos ayudarán a ver con más claridad el significado de esta afirmación. Las instituciones públicas (Ayuntamientos, Centros docentes, Juzgados…) obligadas por la laicidad estatal no pueden exhibir símbolos religiosos que les identifiquen con una religión; su presencia en el establecimiento público o en cualquier espacio público podría hacer pensar a cualquier observador que el Estado se identifica con la religión que representa el símbolo y quedaría en entredicho la garantía de igual protección de las creencias y convicciones de la ciudadanía. Las Instituciones públicas deben ser neutrales, por exigencia constitucional. No se trata de una opción sino de una obligación que no queda a expensas de la decisión facultativa de un determinado gobierno, pleno municipal o el consejo escolar de un colegio público. Por ello resultan sorprendentes algunas resoluciones judiciales como la sentencia 289/2019, de 24 de julio, del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, en la que se considera válida cualquier opción por la que opte el Ayuntamiento; o la sentencia 53/2019, de 13 de abril, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Valladolid, que resuelve que puede afectar a la libertad religiosa la retirada de los símbolos religiosos por el Ayuntamiento de Valladolid, anulando así  el acuerdo adoptado por el pleno del Ayuntamiento de Valladolid de retirar los símbolos religiosos de los espacios de titularidad pública que dependan de ese Ayuntamiento. La retirada de símbolos religiosos no puede lesionar la libertad religiosa de quienes recurrían esta decisión, la asociación de abogados cristianos, porque no pueden pretender como católicos que los símbolos que les representan se exhiban en las instituciones públicas.

La neutralidad obliga a todas las instituciones públicas y muy especialmente a los centros docentes, así lo declaró tempranamente el TC en la sentencia 5/1981,  de 13 de febrero, la retirada del símbolo religioso no puede depender de la petición concreta que hayan manifestado los progenitores para cada aula y curso escolar, no retirándose en las aulas en que los progenitores no lo hayan solicitado, como ha entendido la sentencia 3250/2009, de 14 de diciembre, del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León. 

Por el contrario, los usuarios del servicio público, ya sea el centro educativo o cualquier otro establecimiento público no están obligados a ser neutrales, no les vincula la exigencia de laicidad; cada persona está en su derecho de exhibir o portar un símbolo religioso que indique la pertenencia a un grupo religioso.

Se trata de la manifestación del derecho fundamental de libertad religiosa que debe ser protegido y respetado socialmente, sin que por ello se conmueva ni menoscabe la laicidad de los poderes públicos. Cierto que ningún derecho es absoluto y su ejercicio puede ser limitado por razones de orden público, pero esta limitación del derecho, como ha declarado el TC en la sentencia 46/2001, de 15 de febrero, “no puede ser interpretada en el sentido de una cláusula preventiva frente a eventuales riesgos, porque en tal caso ella misma se convierte en el mayor peligro cierto para el ejercicio de ese derecho de libertad”, Ninguna ley en el ordenamiento jurídico español prohíbe su uso en el espacio público.

En síntesis, el principio de laicidad implícito en la Constitución debe guiar la actuación de los poderes públicos, en todos los niveles de gobierno, hacia la consecución de la igualdad en el ejercicio del derecho de libertad de conciencia, removiendo, allí donde existan, los obstáculos que lo impidan y creando, cuando sea necesario, las condiciones que lo permitan. Así entendida la laicidad adquiere una enorme potencialidad para abordar los retos que una sociedad cada vez más diversa plantea, retos que serán objeto de desarrollo en sucesivas aproximaciones. Solo así se avanzará hacia una democracia sustancial.

Cómo citar este artículo

Castro Jover, Adoración, "El proceso inacabado de la laicidad en el ordenamiento jurídico español", Cuestiones de Pluralismo, Vol. 1, nº1 (primer semestre de 2021), en línea: https://www.observatorioreligion.es/revista/articulo/el_proceso_inacabado_de_la_laicidad_en_el_ordenamiento_juridico_espanol/index.html

Para profundizar

  • Barbier, Maurice (1995). La laïcité. París: Editions L’Harmattan,
  • Castro Jover, Adoración (2003). “Laicidad y actividad positiva de los poderes públicos”. Revista General de Derecho Canónico y Eclesiástico del Estado, 3, 1-32.
  • Llamazares Fernández, Dionisio (2011). Derecho de la Libertad de Conciencia, vol. I, 4 ed. Madrid: Thomson Reuters-Civitas.
  • Maclure, Jocelyn-Taylor, Charles (2011). Laicidad y Libertad de conciencia. Madrid: Alianza Editorial.
  • Miaille, Michel (2021). La laïcité, 4 ed. París: Dalloz,

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